Российская стратегия в Арктике
Успешный маневр в условиях холодеющих отношений с зарубежными партнерами
На протяжении большей части последнего десятилетия арктическая стратегия России концентрировала внимание на разработке энергетических ресурсов региона, поднятии уровня судоходства в Арктике и плотности грузопотока обычных маршрутов – в свободных ото льда водах. Эти амбициозные цели предполагают высокий уровень международной кооперации, и Россия в период 2001-2010 годов логично выдвинула вопросы международного сотрудничества на передний план официальных и общественных дискуссий, оставляя вопросы безопасности во многом за рамками переговорного процесса.
Однако изменение политики Запада в отношении России (введение экономических санкций, активная милитаризация в рамках НАТО приграничных восточноевропейских и прибалтийских государств, жесткая риторика военных руководителей блока) потребовала перевзвешивания приоритетов национальной политики РФ в арктическом макрорегионе. Задачи международной кооперации уступили первую позицию задачам гарантированного обеспечения национальных интересов РФ всеми инструментами государства – военными, военно-политическими, дипломатическими, экономическими и юридическими.
Вторым вызовом безопасности России в арктическом регионе стало объективное смягчение ледовой обстановки, наблюдаемое все годы XXI века. Отступающий лед не только сделал более привлекательными шельфовые ископаемые и биологические ресурсы, но и упростил режим мореплавания и хозяйственной деятельности. Возникла принципиально новая задача создать эффективно функционирующую государственную границу, таможенный и миграционный контроль, гражданские силы береговой охраны на протяжении прибрежной линии в девятнадцать тысяч километров – половина земного экватора.
Такой маневр в стратегическом и доктринальном обеспечении политики российское государство совершило впервые в своей истории. Он потребовал, говоря морским языком, «поворота Insgesamt», наиболее сложного в мореходстве – когда все без исключения корабли боевого строя совершают маневр одновременно и однонаправлено. И можно сделать вывод – стратегический маневр выполнен.
Доктринальное обеспечение политики
На доктринальном уровне изменение вектора было обозначено в новых редакциях Военной доктрины в 2014 году и Морской доктрины в 2015 году.
Важно отметить, что в этих документах редактура имела четкое разделение по горизонтам планирования.
Россия усилила составляющую безопасности в арктической политике в тактическом и среднесрочном горизонтах, роль своих существующих и планируемых военных и военизированных возможностей в Арктике на ближайшие годы. При этом стратегические цели политики безопасности РФ и военного присутствия в доктринах остаются подчеркнуто такими же, как были до 2014 года.
Эти цели включают в себя:
- Обеспечение суверенных прав, защиты границ и морских территориальных вод;
- Обеспечение стратегического сдерживания Организации Североатлантического договора (НАТО) и Соединенных Штатов.
Два других доктринальных документа – «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике до 2020 года и на последующий период», принятый в 2008 году, и «Стратегия развития Арктической зоны России на период до 2020 года», принятый в 2013 году, – вовсе не подверглись ревизии, сохранив в неприкосновенности две стратегические цели государственной экономической политики в Арктике:
- Использование арктической зоны России в качестве стратегического ресурсной базы;
- Использование Северного морского пути в качестве национальной интегрированной системы транспортных коммуникаций.
Таким образом, можно сделать вывод: «русской экспансии» в пределы чужих национальных интересов (тем более территорий), которой запугивают друг друга политики Запада, документы не предусматривают, никаких спорных территорий не обозначают, на конфликтах не акцентируются. Документы не стали агрессивными по риторике и по духу.
Субъекты выработки и проведения российской политики в Арктике
Существенные изменения произошли в последние два-три года в составе участников выработки и реализации государственной политики в макрорегионе. И снова эти изменения не имели прецедентов в современной российской истории.
С 2000 года арктической политикой России занимались те же структуры и органы, что и любым другим направлением политики.
Традиционно важную роль в определении политики в Арктике выполняла Администрация Президента и Совет Безопасности. Эксперты оценивают эту роль как более весомую, чем роль правительства – что мотивируется высокой личной включенностью главы государства в арктическую тематику. Именно на Совет Безопасности возложена ответственность за арктические стратегии с 2008 года. Эта структура, возглавляемая лично Владимиром Путиным, выступает в качестве межведомственной координационной площадки.
Другие федеральные органы участвуют в выработке и реализации политики на различных уровнях и в рамках своих областей компетенции. Когда речь идет об определении российской политики безопасности в Арктике, ведущими выступают Министерство обороны, Министерство иностранных дел, Генеральный штаб и Федеральная служба безопасности.
Министерство энергетики и Министерство природных ресурсов и выступали, и выступают ключевыми участниками выработки и реализации политики в вопросах, касающихся ресурсов Арктики.
Принципиально новым фактом стало возникновение политических задач у госкорпораций – государственных структур, не входящих в систему власти РФ. Более того, ни в одной другой области государственной политики, ни в одном другом макрорегионе России госкорпорации не обладают политическими задачами и функциями.
Это связано с двумя факторами.
Первый – закрепленное Законом о недрах (в редакции 2008 года) монопольное положение «Газпрома» и «Роснефти» как оператора углеводородных ресурсов Арктического континентального шельфа. Сегодня более 80% лицензий рассредоточены именно между этими двумя госкорпорациями. А поскольку микроэкономика в регионе строится главным образом по принципу монопоселений, связанных с одним предприятием, то госкорпорации естественным образом выступают уникальным представителем государственных сервисов – таких, как детские сады, бытовая инфраструктура, транспортная сеть.
Второй фактор – усиление самих госкорпораций. За годы с момента принятия решения о создании «Газпрома» и «Роснефти» они из предприятий-концернов превратились в мощные социально-политические системы, объединяющие в своей орбите уклады жизни миллионов российских семей – не обязательно тех, кто непосредственно работает в этих корпорациях.
Анклавный характер арктического уклада жизни городов и поселков потребовал особых форм реализации государственной политики в макрорегионе. Эта задача была решена фактическим делегированием части государственных функций госкорпорациям.
«Роснефть» и «Газпром» не единственные госкорпорации, которые переключили на себя обеспечение государственных сервисов в арктических городах и поселках. Ту же функцию, хотя и в несколько меньших объемах, связанных со спецификой их деятельности, выполняют две другие госкорпорации – Атомфлот и Совкомфлот.
Крайне любопытно, что общенациональный частный бизнес, сопоставимый по размеру с «Газпромом» и «Роснефтью», входит в этот же процесс. НОВАТЭК, крупнейшая в России частная газодобывающая компания, является оператором проекта завода сжиженного природного газа на полуострове Ямал в Карском море. «Лукойл», один из успешных нефтяных операторов за полярным кругом (но не на шельфе), владеет Варандейским нефтяным терминалом на Баренцевом море. Социальные практики городов и поселков, живущих вокруг частных корпораций, показывают, что они дублируют, а зачастую и заменяют государственные социальные сервисы не только для своих работников и их семей, но и для всех жителей территорий.
Cложная структура субъектов реализации государственной политики в макрорегионе потребовала принципиально новых форм управления. Такой формой стала Государственная комиссия по развитию Арктики, созданная в феврале 2015 года.
Комиссия включает в себя представителей:
- различных министерств (например, Министерства обороны, Министерства экономического развития, Министерства энергетики и Министерства природных ресурсов и экологии),
- федеральных ведомств и агентств (например, Федеральное агентство по обустройству государственной границы),
- представительной власти (Совет Федерации),
- госкорпораций («Газпром», «Роснефть»),
- частных компаний (Лукойл и НОВАТЭК),
- субъектов федерации, расположенных в Арктической зоне России,
- отдельных общественных организаций (например, Ассоциации полярников)
Это первая и пока единственная структура государственного управления в России, организованная в такой правовой форме.
Дипломатическое и внешнеполитическое обеспечение
В 2008 году пять прибрежных арктических государств, а именно Канада, Дания (включая Гренландию как самостоятельного участника), Норвегия, Россия и США подписали Илулиссатскую декларацию – рамочный документ, в котором стороны заявили свою приверженность сложившейся международно – правовой базе и декларировали неконфликтное урегулирование любых возможных перекрывающихся претензий в Арктике. В 2011 году была подписана Нуукская декларация. Документ определил правила взаимодействия с неарктическими государствами в регионе.
Все это дало возможность Норвегии и России в 2010 году подписать «Соглашение о делимитации морской границы». Договор смог разрешить 40-летний территориальный спор, что было бы невозможно в двустороннем контексте, без заключения широких региональных деклараций.
Усиление аспекта безопасности в арктической политике России потребовало и новых шагов в дипломатическом обеспечении.
Впервые была в полном объеме задействована специфическая военная дипломатия, до того решавшая сугубо локальные задачи.
В апреле 2012 года в Канаде на базе Гус-Бей прошла встреча руководителей обороны восьми арктических государств. Уровень встречи был уникальным не только для арктической тематики, но и для всей мировой военной дипломатии. Россию представлял Николай Макаров, начальник Генерального штаба, заместитель министра обороны. От стран НАТО и США в переговорах участвовал Чарльз Джейкоби, глава НОРАД и Северного командования США.
Встреча была признана успешной. На следующий год такое же совещание собралось в Гренландии.
Выводы
Настоящий документ не ставит своей целью исследовать тактику реализации арктической политики России в области безопасности, экономики, социальной сфере или внешней политики. Каждая из этих областей требует отдельного подробного доклада.
Что же касается стратегического горизонта планирования и реализации политики национальных интересов России в Арктике, то можно отметить – российское государство сумело на арктическом направлении не просто отреагировать на новые стратегические вызовы, но и задействовать инструменты выработки и реализации государственной политики, до того существовавшие только в теоретических разработках экспертов.